英格蘭銀行金融穩定副行長 Jon Cunliffe 談貨幣本質、穩定幣與央行數字貨幣等話題。

原文標題:《英格蘭銀行副行長 | 是時候談談貨幣了》
撰文:Jon Cunliffe,英格蘭銀行金融穩定副行長、國際清算銀行支付與市場基礎設施委員會(CPMI)主席
翻譯:桃花潭

由桃花潭翻譯和校對。英格蘭銀行金融穩定副行長、貨幣政策委員會委員、金融政策委員會委員和審慎監管委員會委員 Jon Cunliffe 爵士致辭倫敦經濟學院,倫敦,2020 年 2 月 28 日。

Jon Cunliffe 不僅是英格蘭銀行金融穩定副行長,也擔任國際清算銀行支付與市場基礎設施委員會(CPMI)的主席。CPMI 是國際標準制定機構中對貨幣與支付工具(例如穩定幣和央行數字貨幣)擁有最大影響力的組織之一。在歷史上,英格蘭銀行建立了現代央行體系,成爲包括後來的美聯儲建立的模板。該行也一直引領全球銀行業監管之先河。因此 Jon Cunliffe 不僅代表最領先的現代央行,或是代表最有影響力的國際貨幣標準化制定組織,其發言至關重要,值得認真理解。這些發言有關貨幣本質、現金的地位、現有(支付)系統的改善、加密資產和穩定幣的未來,央行數字貨幣的未來,以及非常關鍵的,有關在這一次貨幣變革浪潮中公共部門和私營部門的邊界。


英格蘭銀行副行長 | 是時候談談貨幣了

我覺得最難回答的一個問題就是「英格蘭銀行是做什麼的?」我經常被問到這個尖銳的問題,尤其是作爲英格蘭銀行外展和教育計劃的一部分,當我去學校時,孩子們問我這個問題——順便說一下,這是我工作中最有收穫的部分之一。

當然,有一個冗長、全面和準確的答案,描述我們的貨幣政策和金融穩定目標、政策和行動以及我們在需求管理中的作用。當我在學校裏的經濟學課上交談時,我常能感覺到他們的老師願意我拿出這些教科書上的答案。但我發現,更好更簡單的答案是,我們有責任確保英國的貨幣「發揮作用」。貨幣,就像電和水一樣,對現代社會的運轉至關重要。我們的工作是確保它安全可靠地工作,經歷起起落落,讓社會上的每個人都能依賴它。

這意味着確保其價值可以依賴——貨幣穩定。這意味着確保銀行體系(它創造和發行了我們實際使用中的大部分的貨幣)以及支付系統(貨幣通過它流動)是安全的並且可以依賴——金融穩定。這意味着要確保英格蘭銀行實際生產的物理貨幣——我們使用的現金——不能僞造,而且可以放心使用。

當然,貨幣是一個不穩定的概念。最好把它描述爲一種社會慣例,是我們在經濟中相互測量、交換、存儲(價值)和結算債權的方式。該慣例在不同時期和不同社會中可以有非常不同的表達方式。它也可以同時以不同的方式表達。

英格蘭銀行副行長 | 是時候談談貨幣了

目前,英國的所有貨幣都是以一種記賬單位英鎊計價的,但可以有不同的形式。它可以表示爲對國家——以英格蘭銀行的形式——的實際債權:我們發行的鈔票上有一句著名的承諾,就是「付給持票人」。一小部分是國家發行的實物代幣,它們不包含任何債權要求——即皇室發行的硬幣。我們使用的 97% 的貨幣,用於交易和儲存我們的財富,採用了對銀行的電子債權的形式——我們稱之爲「商業銀行貨幣」。

我們可以互換使用這些不同的形式,而不必真正知道(或需要知道)它們的背後是什麼,爲什麼它們是社會慣例(即貨幣)的可靠表達——爲什麼它們可以被轉讓,將被接受,並將隨着時間保持其價值。我們在英格蘭銀行的工作就是確保這些東西。

但貨幣在社會中的表現形式並不是固定不變的。當經濟結構變化時,當人們相互交易的方式變化時,當技術使新的形式成爲可能時,這些形式都會變化。

我們把中世紀的英國當作一個使用國家發行的金屬代幣(印有君主頭像的硬幣)作爲其主要貨幣形式的社會。但是,記錄在有缺口的木條上(也被稱爲「計數條」)的可轉讓債務,也起到了貨幣的作用,不是爲了日常使用,而是爲了大額交易。我們同樣把艾薩克牛頓爵士(Sir Isaac Newton)的鑄幣改革之後的金本位時期當作金屬貨幣占主導地位的社會。但是,儘管硬幣是日常的交換手段,可轉讓的私營部門債權——以紙幣和「匯票」的形式——在貿易和商業中仍然具有重要意義。

這不僅僅是古老的歷史。在我一生中,我們看到了一個巨大的變化。在我上學的時候,不可否認這是很久以前了,紙幣和硬幣在我們的生活中發揮着更重要的作用。擁有銀行賬戶的人要少得多。在 1960 年代中期,大多數工人每週獲得現金報酬,大約 70% 的人沒有銀行賬戶。因此,人們每持有 100 英鎊用於支付的資金,就會有超過三分之一以現金持有。現在,只有不到 5% 的資金以現金持有。今天,大約 98% 的家庭可以使用銀行賬戶。信用卡和借記卡使我們的銀行賬戶更容易用於日常交易。這些交易是我們持有貨幣的銀行的債權轉移。

從實物現金到電子交易的轉變不僅是從紙質形式到電子形式的轉變。這也是從使用一種直接的國家債權(我們鈔票上看似古老但非常真實的承諾)的貨幣形式到由商業銀行創造和發行的、作爲對它們自己債權的貨幣形式的轉變。

這種轉變不是由任何政策推動的,而是由於技術爲我們彼此交易提供了更方便的方式。我記得,這種轉變很少引起爭議或政治關注。一直有一種政治上的迴應,但更多是關於金融包容,關於確保可以訪問到銀行賬戶和商業銀行貨幣,這樣人們就不會被變化拋在後面。由於商業銀行在經濟中的主導地位越來越大,它並不是關於商業銀行貨幣的可靠性和安全性。有趣的是,在十八世紀和十九世紀,有一個類似的轉變,從硬幣形式的國家貨幣到紙幣形式的私人貨幣。在那時,紙幣是由私人銀行發行的無記名債權。這最終引起了截然不同的反應,結果是大多數國家的私人銀行都被禁止發行紙幣。

我認爲,對上世紀末私人貨幣使用量的增加缺乏類似的反應(注:禁止發行紙幣),原則上是正確的。與 19 世紀不同的是,商業銀行是在公共監管下運行的並有零售銀行存款的擔保。雖然銀行在經濟中創造了大量貨幣,但英格蘭銀行通過貨幣政策控制了總體供應。這樣的框架對商業銀行貨幣的穩健性和可靠性提供了必要的保障,儘管保障是間接的:實際上保障的是我們對銀行的債權,這些持牌銀行可以吸收存款並提供交易性銀行賬戶。我說過這是「原則上」正確的反應。在實踐中,我們發現,在金融危機的大背景下,對存款銀行的審慎監管和存款擔保制度還不夠健全。國家作爲最終的後盾,被迫介入救助一些銀行,不僅是爲了確保爲經濟提供信貸的手段,更重要的是爲支撐這些銀行的債權。銀行將這些債權作爲貨幣向大部分人發行。負責近一半英國個人活期賬戶的銀行,持有約 2000 億英鎊,接受了國家救助。

因此,政府已出臺了一項重大計劃,以加強對存款銀行的審慎管制,並擴大了銀行業所支付的存款擔保規模。這進一步加強了商業銀行貨幣的可靠性,並將支持這種可靠性的負擔從國家轉移到了私人部門。

看向未來

英格蘭銀行副行長 | 是時候談談貨幣了

近年來,在技術和我們生活方式的變化的推動下,向以私人商業銀行貨幣進行交易的轉變大大加快。通過互聯網或使用智能手機不可能以央行貨幣進行交易。因此,英國的現金使用正在迅速下降。2008 年,60% 的付款是以現金支付的,到 2018 年,這一比例下降到 28%,預計到 2028 年,這一比例將下降到 9%。

技術,以及旨在促進競爭和創新的國內和歐洲法規的變化,也使得除了銀行和銀行卡公司之外的一批新的參與者能夠提供與交易相關的服務。其中一些公司尋求在現有支付系統中取代銀行或銀行卡公司開展業務,而另一些則尋求在這些業務中增加新的服務。這些發展關乎改善以商業銀行貨幣進行的電子交易的效率和功能。

但也出現了新一輪的技術發展浪潮,不再將中央銀行或商業銀行貨幣用於交易性用途,而是使用一種新形式的資產,即所謂的「加密資產」——加密數字代幣,被記錄在分佈式賬本中並存放於稱爲「錢包」的電子安全保管箱中。

這些加密資產的一些版本,即所謂的「穩定幣」——旨在保持資產的價值——意圖充當支付系統。它們取代了目前銀行間持有和轉移結算資產或「貨幣」的機制,同時創造了一種新的「貨幣」形式——穩定幣——來進行轉移。

簡言之,近年來的技術創新使我們在經濟中的交易方式、使用的貨幣類型以及使用這些貨幣的方式發生了巨大的變化,並能夠進一步推動這種變化。這種變化提供了巨大的機會。但這也給處於英國「貨幣」的中心的英國央行提出了一些非常重要的問題。這一變化也給英國監管當局、政府和議會提出了更廣泛的問題。這就是英國財政部正領導的支付全景審查。

這並不是什麼新鮮事;每幾個世紀就有一次關於貨幣的大討論,總是涉及到政治當局和技術當局。關鍵問題如下。首先,如何確保實物現金的可獲得性和可接受性,只要人們願意使用它?其次,如何確保貨幣保持可靠和穩定,同時利用技術提供的機會以提高支付的效率、有效性和功能——即貨幣作爲一種交換手段?第三,應該如何應對全新的價值持有和轉移系統,這種系統不使用中央銀行或商業銀行貨幣,而使用一種新的資產形式——「穩定幣」?在什麼監管條件下,它們應該被允許運營——如果它們被允許運營的話?第四,或許最根本的是,如果技術能夠提供新的方式來存儲價值和進行交易——貨幣的三大核心功能之二——公私部門的界限應該在哪裏?

在過去幾個世紀裏,大多數公民越來越多地使用私人商業銀行貨幣來存儲價值。在過去的幾十年裏,交易性貨幣也發生了同樣的從公共到私人的轉變。這種轉變正在加速,潛在的新形式的私人貨幣即將出現。在這種背景下,技術是否爲我們提供了一個機會,讓我們將這種平衡轉移回國家貨幣,如果是的話,我們應該接受它嗎?世界各國央行都在努力解決這些問題。

這些不僅僅是國家的問題。各國央行和其它國際行爲體也在解決一個重要的相關問題,即如何利用這些技術機會改進跨境轉賬和執行支付。

這不僅僅是一個「批發」問題,即改善由金融全球化——一個全球資本市場和一個一體化的全球金融部門——推動的巨量跨境交易的效率、安全性和功能。這也日益成爲一個「零售」問題,既要改善全球金融包容性,也要促進越來越多的跨境零售交易的使用,而這正是技術所帶來的。我將簡要地看一下每個問題。

現金的可獲得性和可接受性

英格蘭銀行副行長 | 是時候談談貨幣了

提供安全的現金是我們使命的核心部分。英格蘭銀行已明確承諾,只要人們願意使用現金,它將繼續生產它。上週,我們推出了新聚合物的 20 英鎊。它描繪了 JMW Turner 幷包含最新的尖端安全功能,以確保其安全性和可靠性。

但正如我們從其它國家看到的,也正開始在英國看到的,現金的可獲得性和可接受性要求的不僅僅是其實際生產。可獲得性要求由私營部門(銀行和 ATM 提供商)來分發現金。現金使用的減少意味着規模經濟的損失。這改變了這種分發的經濟學。可接受性不僅要求銀行分發和「銀行」現金,它還要求商家接受它。這取決於使用現金對比電子支付的全部成本和便利性。在英國,我們纔剛剛開始看到這樣的例子:不接受現金,只能使用電子支付。目前還不清楚這一趨勢會以什麼速度發展以及發展到什麼程度。

英格蘭銀行負責生產人們可以放心使用的現金,並協助私人批發部門使用、分發和回收現金。我們正與現金行業合作,以確保批發現金的分發方式的變化是可持續和有效的,同時保持或加強獲得現金服務的機會。除此之外,在公衆直接獲得現金服務方面,其它部門有更直接的責任和權力。財政部已成立了聯合當局現金戰略小組,以協調所有承擔有現金職責的當局。

改善現有系統

英格蘭銀行副行長 | 是時候談談貨幣了

當然,現金使用的減少,是數字化經濟中的我們生活和交易方式發生變化的結果,而數字化經濟是通過技術的變化實現的。技術使得用商業銀行貨幣的電子支付更加便宜和快捷。英國的更快速支付服務於 2008 年推出,目前每年處理約 2 萬億英鎊。

監管改革,如歐盟支付服務指令、英國開放銀行業改革以及在英國爲支付設立的經濟監管機構(支付系統監管機構),爲支付行業打開了更多競爭。借記卡和支付卡交易變得更快、更便宜,部分原因在於監管。結果,包括非銀行在內的新參與者出現,改變了英國支付系統的格局。這些參與者爲現有的支付系統增加了新的服務或功能,或取代了銀行以前執行的一些功能。新參與者包括提供在線支付服務的所謂「電子貨幣」提供商。英格蘭銀行正在支持這些創新。我們正在對實時全額結算系統(RTGS)進行重大更新和升級,它是中央支付基礎設施、位於英國所有商業銀行貨幣支付系統的核心。這將使我們能夠進一步支持零售支付的創新和未來發展。

我們已經開放了對現有基礎設施的直接訪問,從 2006 年的 21 家公司到今天的 216 家(包括非銀行支付服務提供商)。今年,我們將協商允許非銀行支付服務提供商更多訪問我們的資產負債表和基礎設施。

完善國內零售支付系統仍有相當大的機遇。與其它一些國家不同,我們還沒有快速支付系統(FPS)。雖然信用卡計劃提供了即時交易,但商戶可能需要幾天時間才能收到交易的資金。這些增加了最終由消費者承擔的成本。

兩年前,英國的 3 家主要(支付卡)計劃公司合併爲一個實體,現在正在開發一個新的「即時支付」銀行間系統——「新支付架構」。其目的是提供一個更快、更具彈性和更高效的銀行間系統。該系統向銀行和非銀行支付服務提供商開放,並賦能和鼓勵創新和競爭,包括在銷售點的即時支付。

創新和競爭可以在經濟中帶來更好、更便宜的支付服務。但是,我們所依賴的支付系統必須可靠、穩健,審慎和可操作。因此,監管需要跟上支付格局的變化和新參與者的激增。同樣的風險必須受到同樣的監管。

目前的監管制度側重於銀行和核心支付系統,這些系統傳統上履行了大部分的功能,即參與執行交易的「行動鏈」。但隨着創新和競爭拉長了這一行動鏈,並將更多的參與者引入其中,目前的監管框架並沒有捕捉到鏈中全部的「端到端」風險。

因此,英格蘭銀行金融政策委員會向財政部的支付審查建議,對系統性的支付系統的監管應反映支付活動的金融穩定風險而不是它們的法律形式,並確保支付鏈端到端的運營和財務韌性。

其它國家,包括髮達經濟體和新興經濟體,也正在發生類似的變化。

各國央行和其它機構正通過 BIS 的支付與市場基礎設施委員會(CPMI)和 FSB 爲 20 國集團(G20)準備提案,以提高當前跨境支付系統的覆蓋面、效率和可靠性。

加密資產和穩定幣

英格蘭銀行副行長 | 是時候談談貨幣了

必須強調的是,過去 50 年中,我們使用的電子支付系統的發展都是有關轉移商業銀行貨幣以執行交易的創新。商業銀行貨幣是我們持有的、向持牌存款商業銀行的債權。

雖然這項技術已經改變得面目全非,但所有這些系統在經濟上都相當於 18 世紀的銀行職員,他們用鵝毛筆改變銀行的分類賬,借記一個賬戶並貸記另一個賬戶,同時解決缺點。

其中一些最引人注目的是所謂的「穩定幣」。與比特幣不同,它們的目的是通過某種形式與穩定金融資產(政府債券等)連接或被其支持,以確保數字幣的穩定價值。它們使用區塊鏈等技術平臺,通過這些平臺可以執行這些新數字幣的交易。

穩定幣開發者聲稱,此類方案可以帶來許多好處,包括大幅降低支付成本,特別是跨境支付(部分原因是支付活動鏈更短,參與者更少),通過更方便、便宜地獲得支付服務爲缺乏銀行服務的人實現更大的金融包容性,以及更好的功能。公平地說,這些提案爲所有我們已看到的改進揭示了當前國內系統的一些失敗和成本。跨境支付尤其如此:零售跨境支付系統相對緩慢、昂貴且不可靠,許多人無法訪問它們。Facebook 的 Libra 提案是穩定幣提案中一個引人注目的例子,該提案宣稱有這樣的好處。考慮到 Facebook 已有約 25 億用戶的網絡,如果引入 Libra,它將很快變得具有系統重要性。因此,儘管此類提議可能帶來的任何好處都會被放大,但風險也會被放大。這意味着,監管部門必須在穩定幣實現系統性足跡之前仔細考慮那些風險。

考慮到穩定幣在跨境支付中的潛在和可能用途,我們正在 FSB 內部在國際層面考慮這些風險,FSB 今年將報告制定有關穩定幣的監管建議。

其中一些風險涉及,在用戶之間傳輸幣時,確保用戶對系統的端到端韌性有信心。這裏同樣適用「同樣的風險同樣的監管」的原則。這些系統雖然使用不同的技術,但必須提供與我前面提到的相同的端到端可靠性。我們對使用商業銀行貨幣的支付系統有同樣可靠性的要求。

然而,穩定幣帶來的潛在風險超出了通常與現有支付系統相關的風險,因爲它們還創造了新的類似於貨幣的工具以用於交易目的。人們會以持有中央銀行或商業銀行貨幣的方式持有這些工具作爲價值儲存。

因此,運用「相同的風險相同的監管」的原則,我們需要確保在系統性支付鏈中使用穩定幣作爲類似貨幣的工具時,它們在價值穩定性、法律索償的穩健性和與法幣平價贖回的能力方面達到與商業銀行貨幣預期相當的標準。

穩定幣提案提出了更廣泛的監管問題,例如競爭、數據保護、反洗錢和反恐融資。這些是給其它當局的,我不想在這裏討論,但「同樣的風險同樣的監管」的原則同樣適用。

我們還需要研究如果穩定幣系統發展到系統性規模它們可能產生的更廣泛的動態影響,特別是對貨幣和金融穩定的影響,以及對在經濟中信貸中介和貨幣創造的作用的影響。很難預測行爲將如何演進。我們在這方面幾乎沒有經驗。人們會在有限的程度內使用穩定幣嗎,作爲依賴便利性的多種貨幣形式之一,就像我們現在使用現金和商業銀行貨幣一樣?

或者,穩定幣,或者某種特定的穩定幣,會成爲主導並取代其它形式的貨幣嗎,不僅僅是針對支付也作爲一種價值儲存?

對與大型科技和社交媒體平臺相關聯的穩定幣而言,這種可能性當然存在:人們從如今在銀行的「活期賬戶」中持有全部或大部分貨幣轉變爲在非銀行提供的虛擬「錢包」中持有「穩定幣」,這種轉變可能成爲主流。在這樣的世界裏,根據穩定幣如何以及是否有其它金融資產作爲擔保,通過銀行體系向實體經濟提供的信貸可能會變得更弱甚至消失。這種變化將具有深遠的經濟後果。

央行數字貨幣

英格蘭銀行副行長 | 是時候談談貨幣了

現金的迅速減少,支付性質的迅速變化,以及潛在的,用於執行支付的資產的性質快速變化,提出了這樣一個問題:中央銀行是否應該利用新技術以提供新的電子形式的中央銀行貨幣——創建中央銀行發行的數字貨幣(CBDC)——作爲對現有實物紙幣的補充?CBDC 可以確保公衆繼續使用央行發行的無風險貨幣。它也有可能被設計成有助於爲英國家庭和企業提供更具韌性、創新性和競爭力的支付系統。但是,儘管 CBDC 帶來了許多機遇,但它也對我們維持貨幣和金融穩定的方式提出了挑戰。

對金融穩定的潛在好處可能包括更多地訪問和使用中央銀行貨幣,包括更多地讓公衆訪問到無風險資產以增強有韌性的支付基礎設施。對貨幣政策也可能有好處,比如更直接地控制貨幣傳導機制。但對於所有的機會,也有一些重大的潛在影響。其中一些影響與我先前討論的私人穩定幣非常相似。比如,如果銀行的角色發生變化,信貸供應對經濟的影響;正常時期和壓力下的流動性動態;以及,如果 CBDC 過於成功併成爲主導,存在它成爲單一失敗點的風險。這些機遇和不利因素主要歸結於一個問題:CBDC 在多大程度上替代商業銀行貨幣和以商業銀行貨幣的支付,並且,向前看,替代可能出現的非銀行貨幣和支付,如穩定幣。

反過來,這將取決於兩個基本問題。首先,公衆對 CBDC 的需求有多大,人們想要使用 CBDC 的範圍和用途有多廣?反過來,這個問題的答案是由第二個問題的答案驅動的:CBDC 將執行哪些功能?如果我們想獲得 CBDC 的好處,就必須進行一些替換。問題是,如何通過精心設計 CBDC 來實現這一目標,以確保 CBDC 能夠促進穩定和良好的經濟效益。設計問題至關重要。例如,誰可以直接訪問 CBDC?它會主要是一個支付工具和一個類似現金的工具嗎?或者它能成爲一種主流的儲蓄和價值儲存工具嗎?它付息嗎?與商業銀行存款相比,它的利息具有多大的吸引力?我們是否會對其使用施加限額或限制,以控制正常時期或壓力下的需求?如何以及在多大程度上保護數據和隱私?最關鍵的是,要解決所有這些設計問題,現在的問題是公共和私人的邊界在哪裏;哪些功能和服務應由中央銀行提供,哪些由私營部門提供?這些都是深刻的問題和選擇,將爲任何啓動 CBDC 的決策提供信息。我們今天當然沒有答案。

然而,我們應該認識到一些現實。首先,貨幣的形式一直在演進。技術以及隨之而來的我們想要的生活和彼此交易方式的變化,現在正在推動貨幣和支付的迅速變化。我們不能阻止這些變化。我們現在需要考慮和討論這些問題。在考慮 CBDC 時,我們應該考慮它在未來可能發揮的作用,以及在沒有 CBDC 的情況下,貨幣和支付可能如何演變。第二,貨幣形式的變化的影響超出了金融和經濟領域。我們應該認識到,在隱私、競爭、包容性、公共部門的作用和其它更廣泛的社會問題方面存在着疑問。這將需要政治當局的參與,並需要更廣泛的討論。

因此,現在是我們再次談論貨幣的時候了。

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