放开生育应对老龄化——中国人口报告(下)

文: 熊柴 周哲

2019 年中国出生人口降至 1465 万,65 岁及以上人口占比达 12.6%。人口因素变化缓慢但势大力沉,中国少子老龄化问题已日趋严峻,抓紧调整人口政策事关人口健康可持续和长期经济增长。生育政策调整是最根本、最重要的供给侧结构性改革之一。应放开生育,积极应对人口老龄化。

目录

1 中国少子化老龄化加快,人口峰值临近

1.1 中国出生人口持续下滑,2030 年将降至不到 1100 万

1.2 中国人口老龄化加快,2022 年将进入深度老龄化社会

1.3 中国人口突破 14 亿,但即将陷入负增长

1.4 人口红利消失,中国经济潜在增长率下滑

2 中国人口三大流传甚广的错误认识

2.1 中国适度人口规模有多大?

2.2 提高人口素质才是关键,人口数量没那么重要?

2.3 是否应立即全面放开并鼓励生育?

3 政策建议:尽快全面放开并鼓励生育,积极应对人口老龄化

2 中国人口三大流传甚广的错误认识

长期以来,关于中国人口的争论从未停止,焦点集中在三大方面:1)中国适度人口规模有多大?2)与人口素质相比,人口数量没那么重要?3)是否应立即全面放开并鼓励生育?

放开生育应对老龄化——中国人口报告(下)

2.1 中国适度人口规模有多大?

“适度人口论”是计划生育政策的理论基石,当前支持此观点的人仍不在少数,这是一切人口争议的源头。反方观点:胡保生、宋健、田雪原等学者 1980 年代初测算,百年后中国的适度人口为 7 亿左右;如不控制人口,2080 年中国人口或达 43 亿,由此论证独生子女政策的合理性必要性。

我们认为,第一,“适度人口”只是抽象概念,测算需要诸多长期假设,从历史情况看很难测准。法国人口学家阿尔弗霍德·索维(1982)曾直言,“人口学界可以把适度人口作为一个过渡性的工具来使用,就像数学家使用虚数一样”。宋健、田雪原等人的研究以当时情况或发达国家情况简单外推未来,对长期变化预测不足,稍微更改假设结论便大不相同。比如宋健(1980)在预测百年中国人口规模变化时,以当时 3.0 的总和生育率直接外推未来,忽略了总和生育率随着经济社会发展而趋势降低的规律,才得出如不控制人口,中国人口可能达 43 亿的结论,事实上 2000 年后总和生育率已基本降至 1.6 以下。田雪原(1981)认为,工业技术装备程度 = 工业固定资产 / 工业劳动人数,参考发达国家的情况,他假定工业固定资产的年平均增长率为 5.5%-6%,工业劳动者技术装备的年平均增长率 4%-5%,因此要想达到发达国家的工业技术装备水平,2080 年中国的工业劳动者最多只能有 0.6 亿,再通过比例估算出农业和服务业劳动者的最大规模,得出 2080 年中国的适度人口为 6.5-7 亿的结论。但是,如果将固定资产年增长率增加 1%,2080 年中国适度人口就会远大于 7 亿。实际上,1992-2018 年中国第二产业固定资产投资年均增速为 19.6%,远超田雪原 1981 年的假设。

第二,人口承载力随着技术进步不断提高,不存在静态、绝对的适度人口。20 世纪中后期“人口爆炸”思潮盛行,1948 年英国学者福格特提出土地和自然资源的最大承载力是 22 亿人口,超过人类将面临灭顶之灾;1968 年斯坦福大学的 Paul Ehrlich 在《人口爆炸》中提出,当时的全世界人口约 35 亿人已超过地球生态环境的承载力,并预测 20 世纪 70 年代和 80 年代将爆发不可收拾的饥荒和动乱。当前全球人口接近 76 亿、且总体有序,资源枯竭、环境崩溃并未发生。资源环境对人口的承载力随技术进步明显提升。如随着人类对原油、天然气的不断勘探,1980-2017 年全球原油储采比(剩余储量 / 当年产量)从约 30 年升至 50.2 年,不减反增,天然气储采比也从 49.9 年波动至 53.6 年。通过对太阳能、水能、风能等可再生能源的开发和利用,人们变“非资源”为资源。根据世界银行数据,1960-2015 年全球化石燃料消费比重从 94.1% 降至 79.7%,核能和替代能源消费比重从 2.7% 升至 13.4%。以色列的人均淡水量仅中国的 4%,却依靠海水淡化等技术缓解水资源不足问题。

2.2 提高人口素质才是关键,人口数量没那么重要?

在当前社会,人力资本重要性愈加凸显,加之人工智能将大量替代人工,人口数量还有那么重要吗?1) 3 亿人美国强于 14 亿人中国,人少一点也可成为大国?反方观点 1:国力主要由人口质量决定、而非人口数量,李小平、程恩富等学者认为人少一点人均 GDP 更高。

我们认为,第一,人口数量和质量共同影响国力。简单说,国力 = 人口数量人口质量其他。一方面,人口众多是一个国家的优势而非劣势,1978-2018 年中国 GDP 与美国的比例从 6% 升至 63%,按照当前发展趋势,中国经济总量将在 2028 年前后超过美国。如果当前中国仅 3-7 亿人,与美国差距将远大于现实,民族复兴之路更为遥远。另一方面,人口大幅减少会导致大量城市萎缩甚至消亡,大量产业凋敝乃至消失,使国力严重受损。如 1960-2015 年日本“煤都”夕张市人口从 10.8 万人萎缩至 8843 人,65 岁以上老年人 1980-2015 年从 9.1% 升至 48.6%,2006 年财政破产。在当前趋势下,2019-2100 年中国人口将从 14 亿萎缩至 7.5 亿,占全球比例将从 19% 降至 7%。而美国长期鼓励生育、引进高素质移民,特别是两次世界大战期间凭借安定环境吸引了大量人口和人才,1900-2018 年美国人口从 7621 万持续上升至 3.3 亿,联合国预计 2100 年将达 4.3 亿,这对美国大国地位的形成与巩固具有重要作用。

第二,人口不仅是消费者,更是生产者,人口众多在需求端形成大市场,供给端提供充足劳动力和更多人才。人少一点人均 GDP 更高的观点只看到了人口对经济的消耗,忽略了人口对经济的创造。对人均 GDP 来说,人口不仅是分母,也作用于分子,且作用更基础、更长效。没有任何历史经验可以证明人口总量与人均 GDP 呈负相关关系,现实中没有哪个国家或地区可以通过减少人口实现经济快速发展,相反,包括日本、欧洲诸国在内的几乎所有发达国家均在鼓励生育,力图保持人口增长。日本首相安倍面对 2019 年出生人口首次跌破 90 万人,表示“现在事态十分严峻,说是国难也不为过”,希望推动总和生育率尽快从 1.4 回升至 1.8。2020 年初俄罗斯总统普京向联邦会议发表国情咨文称,俄罗斯的命运和历史前景取决于人口,1.5 的总和生育率太低,应当在下个十年中期之前保证出生率增长;俄罗斯需要建立一个清晰明确、覆盖面广、系统性的家庭支持项目,2020 年起一胎家庭也可获得“母亲基金”。

从需求端看,大市场的利润空间使企业形成更大研发投入;大市场企业主体更多,可以细化分工、提高生产效率,且企业竞争更激烈,创新动力更强。人口众多有利于促进创新,在大市场中微小的需求也可以形成市场,细小的技术创新都得以生存。人们总认为人多导致地铁拥挤,但事实上人少的城市可能连地铁都不会建。正因为人口众多,截至 2019 年末中国高铁里程达到 3.5 万公里、稳居世界第一。同时中国也是美国、欧洲之后第三个自行研制民用大飞机的地区,当前世界上只有美国、欧洲、中国有足够大的市场来满足大飞机产业所需要的规模。由于巨大消费市场,中国的互联网经济发展引人瞩目,电商、移动支付、共享经济、人工智能等子行业发展迅速。根据 CB Insight 的数据,2018 年末中国独角兽企业数量和估值分别占全球的 38%、42%,2013-2018 年中国每年新生独角兽企业数量从 1 家上升至 32 家,美国从 15 家上升至 53 家,中美差距在快速缩小。

从供给端看,人口是人才的基础,人口众多人才才有可能更多,创新能力才可能更强,中国大学专科及以上学历人口已接近 2 亿,为世界各国之首。人口众多意味着人才储备库巨大,1982-2015 年中国大专以上人口规模从 604 万人升至 1.71 亿,占总人口比重从 0.6% 升至 12.4%,中国的人才总量居世界各国之首。根据世界银行数据,1970-2018 年中国的高等教育毛入学率(接受高等教育的人数占相应年龄人口的比重)从 12.9% 升至 50.6%,1971-2017 年美国从 47.3% 升至 88.2%,差距逐渐缩小。2001-2018 年中国高校毕业生数从 104 万增至 753 万,增长了约 627%。高质量人才成为中国各行各业的中流砥柱,得益于一支庞大且高学历的工程师队伍,中国逐渐实现了在部分领域的领先。

2 )人工智能时代逐渐来临,我们还需要那么多人吗?反方观点 2:人工智能将取代许多人的岗位,大量人口将成为负担。

我们认为,人工智能在替代部分传统产业岗位的同时,也会催生新经济新产业更多的就业需求。历史上每一次科技进步都导致传统产业单位产出的劳动力耗费降低,却没有减少总就业,核心就在于同时创造了新的更多的工作岗位。如汽车的出现导致马车夫失业,但却创造了诸如客车和卡车驾驶、汽车研发、制造、修理等职位,汽车行业的从业者要远多于以前马车行业。历史经验显示,随着农业生产率的提高,农业劳动力不断减少,“失业”的农民进入工厂从事制造业;随着工业生产率不断提高,工人不断减少,“失业”的工人进入服务业。1989-2018 年美国制造业就业人数从 1806 万降至 1281 万、下降 29%,但服务业就业人数从 1883 万上升至 12931 万人、增加 587%,总就业不降反升。

未来 20 年人工智能或取代 26% 的工作岗位,但也可能增加 38% 的岗位。普华永道 2018 年发布《人工智能和相关技术对中国就业的净影响》预测,未来 20 年人工智能将为中国创造 12% 的净增岗位,相当于增加约 9000 万个就业岗位。其中,人工智能将取代 26% 的岗位,尤其是在工业和农业领域分别将取代 36% 和 27% 的岗位,同时人工智能将创造 38% 的岗位,尤其是在服务业和建筑业将创造 50% 和 48% 的岗位。人工智能对就业不仅有替代效应,也有收入效应,即人工智能更节约成本,导致公司产品价格更低、消费者实际收入更高,促进消费,进而促进公司扩大生产、公司雇佣更多劳动力、创造更多工作岗位。并且,人工智能不能取代人的消费功能,人口减少导致的需求萎缩将拖累经济发展。

2.3 是否应立即全面放开并鼓励生育?

近年来关于要不要全面放开生育的讨论十分激烈,十九届四中全会提出“优化生育政策,提高人口质量”,虽有所改进但仍限于“全面二孩”框架。1)全面放开会导致“越穷越生”吗?反方观点 1:全面放开生育将造成富裕和贫困阶层多生、中产阶级少生,不利于社会公平;且农村出生人口或爆发式增长,人口素质将下降。我们认为,生育是每个人的基本权利,生育权应回归家庭自主;全面放开是对所有家庭一视同仁的公平尊重;当前农村生育率依然低迷,农村出生人口不可能暴增,农村出生人口也不等于低素质人口。相对于此前对不同民族和城乡采取的有条件、有区分的生育政策而言,全面放开生育更为公平。2015 年全国、城镇、乡村未经修正的总和生育率分别为 1.05、0.91、1.27,农村生育率仅比城镇略高,但农村育龄妇女平均也只生不到 1.3 个孩子。

2 )生育政策调整应谨慎还是加快?反方观点 2:政策调整应该谨慎,可以更大力度地鼓励二胎生育,或有条件地放开三四胎生育。我们认为,生育政策已被人为延误太久,不可继续拖延,应立即全面放开并鼓励生育。立即全面放开并鼓励生育是因为当前人口形势紧迫,正处于第三波婴儿潮中后期出生人口的生育窗口期,越晚调整越将事倍功半。

1980 年独生子女政策原本计划执行 30 年,但翟振武等人曾估计“全面二孩”将使出生人口峰值达 4995 万、生育率峰值达到 4.5,屡屡拖延政策调整时机。在 21 世纪初关于人口政策的激烈讨论中,保守派占据上风,生育政策调整屡屡被拖延。宋健等人(2007)认为 1990 年以来总和生育率稳定在 1.8 左右,建议“十一五”保持生育政策稳定,后中央出台文件要求“千方百计稳定低生育率水平”。翟振武(2014)测算,如果 2012 年立即放开“全面二孩”将导致总和生育率峰值达到 4.5,出生人口峰值达 4995 万人,建议推迟“全面二孩”政策。翟振武(2015)测算,“单独二孩”将使未来 4-5 年内每年新增出生人口 130-160 多万人,共计将新增出生人口的总量约为 660 万人。2013 年 11 月中央决定实施“单独二孩”政策,但 2014 年出生人口仅比 2013 年增加 47 万,2015 年甚至比 2014 年减少 32 万。翟振武(2016)又测算,“全面二孩”政策将使未来 5 年每年新增出生人口 160-470 万。2015 年 12 月中央实施“全面二孩”政策,但 2016 年出生人口仅比 2015 年增加 131 万,2017 年比 2016 年减少 63 万,2018 年甚至比 2017 年大幅减少 200 万。尽管翟振武的预测较之前大幅调低了,还是远高于现实水平。一直以来保守派对政策的影响更大,中国的生育政策调整沿着“双独二孩——单独二孩——全面二孩”的步骤谨慎推行。2016 年全面二孩政策推行效果明显低于预期后,仍有计划生育领域的官员称“全面二孩已满足大多数家庭的需求,如果配套措施完善未来仍有释放潜力”。

3 政策建议:尽快全面放开并鼓励生育,积极应对人口老龄化

人口既是经济社会发展的根本目的,也是经济社会发展的基础要素。生育政策调整是最根本、最重要的供给侧结构性改革。与其他危机不同,由长期低生育率引发的人口危机具有长期性,其影响显现较慢,但一旦爆发则很难遏制。我们建议:

一方面,尽快全面放开并鼓励生育,让生育权回归家庭自主,加快构建生育支持体系。一是实行差异化的个税抵扣及经济补贴政策,覆盖从怀孕保健到 18 岁或学历教育结束。探索建立从怀孕保健到孕期分娩再到 18 岁或学历教育结束的全面鼓励生育体系,包括孕期保健补助、住院分娩补助、托育津贴、教育津贴、家庭个税抵扣、以及对不符合交个税标准的低收入人群实行直接经济补贴等。并且,各地根据实际情况可在全国政策基础上进一步差异化。二是加大托育服务供给,大力提升 0-3 岁入托率从目前的 4% 提升至 40%,并对隔代照料发放补贴。大力鼓励和支持用人单位和社会力量,兴办婴幼儿托育服务机构,形成全日托、半日托、计时托和临时托等多种形式的服务网络。同时,对不需要进托育机构、而由(外)祖父母隔代照料的,为(外)祖父母提供津贴,以提高祖辈隔代照料的积极性,减轻父母的照料压力。三是进一步完善女性就业权益保障,并对企业实行生育税收优惠,加快构建生育成本在国家、企业、家庭之间合理有效的分担机制。一方面,进一步推动落实产假哺乳假等制度,妥善解决延长生育假、男性陪产假等的待遇保障,对损害女性就业权益的单位进行经济或行政处罚。另一方面,根据单位女员工规模及年度生育情况,实行一定程度的税收优惠以降低企业承担的生育成本。生育保险和职工医疗保险于 2017 年开始合并试点,有利于扩大生育保险覆盖面、提高便利度。四是加强保障非婚生育的平等权利。尽管不鼓励非婚生育,但对非婚生育的女性及其子女仍需给予一切平等权利,特别是落户、入学等方面,不得歧视。五是加大教育医疗投入,保持房价长期稳定,降低抚养直接成本。加大学前教育投入,大力增加公立幼儿园供给,将九年义务教育延伸至十二年,同时推进教育改革,切实根除“家庭作业变成家长作业”现象。加大医疗投入,并推进医药卫生体制改革,切实降低医疗费用。坚持“房住不炒”定位,实行以常住人口增量为核心的新人地挂钩并保持房地产金融政策稳定,健全房地产市场健康发展长效机制,完善住房市场体系和住房保障体系,让全体人民住有所居。

另一方面,积极应对人口老龄化,打造高质量为老产品和服务体系,建设老年友好型社会。 一是加快推进国资划转社保补充缺口,推动社保全国统筹,发挥养老保障体系中第二、三支柱的重要作用。中央和地方划转部分国有资本充实社保基金工作将于 2020 年底之前完成,后续可视情况继续推进。当前各地区社保缺口严重不平衡,提升至全国统筹可平滑地区差异,保障收不抵支省市的社保水平。当前我国过度依赖基本养老保险第一支柱(占比 85%),企业年金和职业年金、个人购买的商业健康保险和商业养老保险所代表的的第二和第三支柱占比较低。二是构建老有所学的终身学习体系,鼓励企业留用和雇佣年长劳动力,适时适当推迟法定退休年龄。中国男性法定退休年龄为 60 岁,低于日(65)、韩(61)、英(65)、美(66);女性退休年龄 55 岁,低于日(65)、韩(61)、英(63)、美(66)印(58)。构建老有所学的终身学习体系,提高老年人力资本水平,消除雇主留用和雇佣年长劳动力的障碍,并通过改革养老金等加强对老年劳动力延长职业生涯的激励。三是打造高质量的为老服务和产品供给体系。推动养老人才队伍建设,加快构建以居家为基础、社区为依托、机构充分发展、医养有机结合的多层次养老服务体系,提高老年服务科技化、信息化水平,加大老年健康科技支撑力度。四是建设老年友好型社会。发扬光大中国传统孝道文化,弘扬尊老文化,构建养老、孝老、敬老的社会环境。补齐老年出行困难和参与社会的公共服务短板,为老年人享用社会的教育、文化、精神和文娱资源创造条件。强化应对人口老龄化的法治环境,保障老年人合法权益。形成老年人、家庭、社会、政府共同参与的良好氛围。

放开生育应对老龄化——中国人口报告(下)

放开生育应对老龄化——中国人口报告(下)

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