美联邦政府各机构的行为随着市场动态而转变,监管力度加强的同时,也进行了区块链各方面应用的探索和影响评估。

原文标题:《【专栏】美国政府视角下的区块链:防范风险、引导创新和保护市场》
撰文:蒋峰明,清华大学金融科技研究院区块链研究中心

自 2008 年比特币诞生以来,区块链技术及其相关行业逐渐发展演变,得到美国联邦政府的密切关注。在美联邦政府角度,区块链相关行业的监管一直是关注重点,区块链的去中心化、匿名性等特性和机器信任、加密货币、ICO 融资等新概念、新方式为现有的针对中心化机构的市场监督管理体系提出挑战。与此同时,区块链技术的价值也得到美联邦政府认可,这种新的技术组合方式所带来的不可篡改、可追溯、共识等性质为多方数据共享、协同处理提供极具应用价值的解决方案。从时间角度看,美联邦政府各机构的行为随着市场动态而有所转变,监管力度加强的同时,也进行了区块链各方面应用的探索和影响评估,并提出与市场竞争力、技术创新保护相关的法案。观察美联邦政府对区块链的关注角度和变化,有助于更好地了解区块链的概念、技术和业态发展,明确和防范风险,注重对创新的引导和对市场的保护。


有观点认为区块链是下一代的互联网技术,它构建了以信任为基础的分布式信息传播方式。从政策角度看,区块链与互联网类似自诞生之日起均受到美国政府的密切关注,据不完全统计,从 2013 年至今美国在联邦层面对区块链及其行业有所行动的政府机构达 36 家,涉及立法、司法和行政全面的国家体系。

本文整理并统计了美国政府机构从 2013 年到 2020 年与区块链相关的行动和关注要点,分析美国各政府机构关注区块链的原因,提出三点看法:一是根本原因在于区块链技术和行业本身,其去中心化、匿名性等特性和机器信任、加密货币等新概念给现有的针对中心化机构的市场监督管理体系提出挑战,也为数据共享、认证和协同处理带来启发;二是各政府机构关注角度广,涵盖了监管指导、税收指南、消费者保护、创新引导和保护、技术应用探索、打击犯罪等;三是政府行为与市场动态密切相关,在技术萌芽期,政府监管相对缺失,在期望膨胀期开始监管介入与应用探索,在低谷期加强监管和推动立法,同时兼顾市场保护和创新保护。

区块链的特征及影响引发关注

区块链的新概念、新技术以及新业态给社会带来的问题需要讨论、定义、引导和管理,包括但不限于以下几点:

(1)去中心化概念产生了新的组织架构,出现了有别于传统公司的去中心化机构,已有的针对中心化公司建立的市场监督管理体系需要讨论如何将可能无责任实体的去中心化机构纳入监管范围;

(2)机器信任概念产生了新的合同 / 合约形式,出现了在没有第三方的情况下以信息化方式进行传播、验证和自动执行的「智能合约」计算机协议,有别于依赖于第三方的传统合约,在提供低成本、可追踪且不可逆转的可信交易的同时也带来安全问题和法律地位问题;

(3)加密货币概念诞生了新的融资途径和新的「金融市场」。首次代币发行(ICO)融资相对于首次公开募股(IPO)而言,在 2017 年之前不受国家机构监管,由于没有完善的信息披露要求,难以评估其现金流、资产实力和盈利模式,ICO 项目的投资风险极高,在 2017、2018 年发展迅猛且乱象丛生。另一方面,加密货币的铸造、交易、流通、存管则构成了游离于监管范围之外的「地下金融」,滋生洗钱、欺诈、非法交易等金融犯罪,例如加密货币交易所、加密货币存管机构、加密货币资产管理公司、加密货币投资基金、加密货币借贷平台等;

(4)密码学、共识算法、分布式存储和 P2P 网络系统等底层技术的新组合方式,在改善支付系统、清结算系统、版权保护、政务系统等数据共享、认证和处理方面给予启发。

各相关机构职责和关注角度

各相关机构的职责、关注角度和对话群体不同。

(1)作为立法分支的国会和其委员会关注比较全面的区块链议题,从立法角度讨论、研究和提交相关法案,重点关注监管范围和监管职责,其次关注消费者保护、市场保护、科技创新等;

(2)作为司法分支的最高法院及下级联邦法院主要关注洗钱、欺诈、无牌经营等金融犯罪案件,受理来自其他行政部门提交的相关诉讼;(因法院对案件的审理属于被动行为,本文不纳入统计范围)

(3)作为行政分支的行政部门和独立行政机构在由联邦法例授权的职责范围内行动,例如,美联储关注区块链在支付领域的应用,财政部及其下属各办公室关注金融稳定、监管指导、创新应用、消费者保护以及反洗钱监管等,商务部下属国家标准技术研究所关注标准制定,国防部下属国防高级研究计划局关注技术创新,国家安全局关注前沿技术,证券交易委员会关注消费者保护和证券监管,商品期货交易委员会关注消费者保护和期货监管。

四个角度:重点关注监管

本文将关注角度分为四类和 46 个话题,分别是监管、技术应用、影响评估和前沿探索。由于区块链、加密货币、ICO 融资在早期缺乏监管,形成了不受监管的「地下金融市场」,滋生洗钱、欺诈、非法交易等犯罪违法活动,所以监管问题一直是关注的重点。

监管类有 23 个话题,包括消费者保护、监管范围、监管职责、反欺诈、反洗钱、ICO 监管、交易所监管、稳定币监管、衍生品监管、上市公司监管、创新保护、金融市场保护、无牌经营、银行牌照、非法交易、黑客勒索、价格操纵、金融制裁、官员财产公示、行业自律、监管科技、选举资金。

技术应用类有 14 个话题,包括政务系统、供应链管理、清结算系统、食品溯源、物品验真、支付系统、价值存储、应急救灾系统、数字货币、能源管理、身份识别、卫生健康、信息传输、智能合同。

影响评估类有 7 个话题,包括支付、经济影响、央行数字货币、银行业、保险业、存管机构、金融创新能力。

前沿探索类有 2 个话题,包括同态加密、身份追踪。

一文纵览美国政府对区块链行业监管与技术应用现状图 1:美国联邦政府的关注角度统计

美国政府机构最关注的是区块链的监管问题,占总关注事件的 74.4%。其次对区块链的技术应用和影响评估的关注度大致相当,分别是 13.4%、11%。前沿探索在公开资料中信息很少,占比仅为 1.2%。

监管关注:证券交易委员会、商品期货交易委员会、国会、财政部、司法部

关注监管方面的政府机构有证券交易委员会、商品期货交易委员会、国会、财政部、司法部、国家税务局、联邦选举委员会、国务部、联邦贸易委员会、政府伦理署等。

监管话题集中在消费者保护、监管范围、监管职责、反欺诈、反洗钱、ICO 监管、无牌经营、创新保护、交易所监管、纳税、市场操纵等。

一文纵览美国政府对区块链行业监管与技术应用现状图 2:监管角度下的政府机构

证券交易委员会、商品期货交易委员会、国会、财政部涉及的区块链监管话题占比达 78%,分别为 24%、21%、19%、14%,证券交易委员会、商品期货交易委员会、财政部作为金融监管机构在区块链监管上发挥着重要作用。

证券交易委员会

证券交易委员会是直属美国联邦的独立准司法机构,负责美国的证券监督和管理工作,是美国证券行业的最高机构。使命是保护投资者;维持公平、有序和有效的市场;并促进资本形成。证券交易委员会致力于营造值得公众信任的市场环境。证券交易委员会监督证券业的主要参与者,包括证券交易所、证券经纪人和交易商、投资顾问和共同基金,主要关注和促进重要市场的信息披露,保持交易公平以及防止欺诈。

证券交易委员会对区块链的第一次监管行动是 2017 年 7 月发布了一份 ICO 调查报告《根据 1934 年《证券交易法》第 21 (a)条进行的调查报告:DAO》。证券交易委员会对区块链的监管关注角度包括消费者保护、ICO 监管、反欺诈、上市公司监管、交易所监管。

消费者保护包括投资者风险提示、投资者教育;ICO 监管包括数字资产证券发行的指导和对违法违规的 ICO 项目进行的指控、起诉和处罚;上市公司监管在于审查和处罚上市公司有关区块链的虚假信息披露;交易所监管包括发布数字资产交易平台声明,指出此类平台需要按照联邦证券法的规定作为「交易所」运营。

商品期货交易委员会

商品期货交易委员会是美国的金融监管机构之一,作为独立行政机构负责监管商品期货、期权和金融期货、期权市场。商品期货交易委员会的任务在于保护市场参与者和公众不受与商品和金融期货、期权有关的诈骗、市场操纵和不正当经营等活动的侵害,保障期货和期权市场的开放性、竞争性的和财务上的可靠性。

商品期货交易委员会对区块链的第一次行动是 2015 年 9 月指控 Coinflip, Inc. 运营的用于交付比特币看跌期权和看涨期权的 Derivabit 交易设施不符合《商品交易法》(CEA)和商品期货交易委员会规定。在该命令中,商品期货交易委员会首次认为比特币和其他虚拟货币应被适当定义为商品。商品期货交易委员会对区块链的监管关注角度包括期货交易所监管、衍生品监管、消费者保护、反欺诈、价格操纵调查。

期货交易所监管包括对违法违规的加密货币期货交易所的起诉和处罚、授权掉期执行工具等;衍生品监管包括发布虚拟货币衍生品上市官方指南和相关市场监督的背景知识;消费者保护包括发布多个投资者风险提示;价格操纵主要是联合司法部进行的比特币、以太坊的价格操纵刑事调查。

国会各委员会

参与区块链监管话题的国会委员会包括:参议院能源和自然资源委员会、参议院商业、科学和运输委员会、参议院司法委员会、参议院银行、住房和城市事务委员会、众议院金融服务委员会、众议院筹款委员会、众议院能源贸易委员会、众议院农业委员会。

  • 参议院能源和自然资源委员会。对与能源和核废料政策、领土政策、夏威夷本土事务和公共土地有关的事项具有管辖权,还负责全面研究和审查与能源和资源开发有关的事项,并不时就此进行报告。
  • 参议院商业、科学和运输委员会。对州际贸易、科学技术政策和运输等所有事务具有广泛的管辖权。
  • 参议院司法委员会。主要负责审核总统提名的联邦法官、司法部官员等,立法管辖权还涉及联邦刑法,以及人权事务、移民法、知识产权、反垄断法、网络隐私权等。
  • 参议院银行、住房和城市事务委员会。立法管辖与银行有关的事项,包括价格控制、存款保险、出口促进和控制、联邦货币政策、对工商业的财政援助、纸币、货币和硬币的赎回发行、公共和私人住房、城市发展、公共交通和政府合同。
  • 众议院金融服务委员会。负责监督金融服务行业,包括证券、保险、银行和住房业。金融服务委员会还监督美联储、财政部、证券交易委员会和其他金融服务监管机构的工作。
  • 众议院筹款委员会。是主要的税收筹划委员会,对所有税收、关税和其他税收措施以及其他许多计划具有管辖权,包括社会保障,失业救济,医疗保险,儿童抚养法的执行,对有需要的家庭的临时援助以及寄养和照料、收养计划。
  • 众议院能源贸易委员会。为涉及促进商业以及公众健康和市场利益有关的事务,以及能源方面的事务提供指南。
  • 众议院农业委员会。对联邦农业政策和某些联邦机构的监督具有管辖权,并且可以根据众议院规则为各种政府机构、计划和活动建议拨款。

国会各委员会以举办听证会和提交法案的形式,重点关注监管职责划定和监管范围明确,也关注 ICO、稳定币、Libra 等特定话题,同时兼顾科技创新和市场竞争力保护。所提交法案大部分处于提交阶段,仅少数获得众议院通过,但距立法还较远。通常除征税法案和综合拨款法案(Omnibus bill)须由众议院提出外,法案由一院提出,经审议通过后送另一院审议通过,经两院通过并统一文本后提交总统签署成为国家法律。

  • 参议院能源和自然资源委员会和参议院商业、科学和运输委员会。提交《2019 年区块链促进法案》督促商务部成立工作组研究分布式账本技术和提交技术建议报告。
  • 参议院司法委员会。举办与选举资金有关的虚拟货币听证会「保护选举:审查空壳公司和虚拟货币作为外国干涉的途径」。
  • 参议院银行、住房和城市事务委员会。召集证券交易委员会和商品期货交易委员会举办虚拟货币专题听证会,讨论众议院金融服务委员会通过的《FinCEN2019 改进法案》。
  • 众议院金融服务委员会。举办「审查加密货币和 ICO 市场」听证会,提交《2018 年美国虚拟货币市场与监管竞争力法案》《2019 年美国虚拟货币市场与监管竞争力法案》《2018 年虚拟货币消费者保护法》《2019 年虚拟货币消费者保护法》《2018 年 FinCEN 改进法案》《2019 年 FinCEN 改进法案》《打击非法网络和侦查贩运法》《代币分类法》《金融技术保护法》《推进创新协助执法法案》《2019 年被管理的稳定币是证券法案》《2020 年加密货币法案》,要求明确监管职责和监管范围,解决价格操纵问题,研究虚拟货币促进毒品交易、性交易等非法交易问题,以及鼓励通过创新科技打击虚拟货币的非法交易。
  • 众议院筹款委员会与金融服务委员会。共同提出《代币分类法》,该法案规定,数字代币(例如用于虚拟货币的代币)不是出于监管目的的证券,还规定了对虚拟货币的税收处理。
  • 众议院能源贸易委员会与金融服务委员会。共同提出《打击非法网络和侦查贩运法》,要求政府问责局(GAO)对虚拟货币和在线市场如何被用于购买、销售或促进与性交易或贩毒有关的商品或服务进行研究,以及研究如何检测和制止这些使用虚拟货币的非法活动。
  • 众议院农业委员会。致函商品期货交易委员会要求其明确监管政策,同时举办「虚拟货币:数字时代新型资产监管」听证会,讨论监管职责和挑战。

司法部

司法部是美国政府行政机构,负责美国的法律执行和司法管理、维护美国政府的法律利益和保障法律对美国所有公民平等。

司法部主要是与其他金融监管机构共同调查与加密货币相关的刑事案件,包括欺诈、洗钱、无牌经营、价格操纵等,并向属地法院提起诉讼。

财政部及其下属机构

财政部职能包括管理联邦财政;收集所有根据美国法律规定的税务;生产邮票、货币;管理美国政府账户和美国国债;监督国家银行以及储蓄机构;对美国金融、货币、商业、税收以及财政政策提供建议;执行美国联邦金融活动以及税收法律;调查并检举逃税者、造假币者、走私者以及非法持枪者。

关注区块链监管的财政部下属机构包括:海外资产控制办公室、金融犯罪执法网络、货币监理署、税务总局、消费者金融保护局。

  • 海外资产控制办公室 (OFAC)。是美国财政部的金融情报和执法机构。它管理和执行经济和贸易制裁,以支持美国的国家安全和外交政策目标。
  • 金融犯罪执法网络(FinCEN)。负责收集和分析有关金融交易的信息,以打击国内和国际洗钱、恐怖融资和其他金融犯罪。
  • 货币监理署(OCC)。负责对所有国家银行、储蓄机构和银行、联邦授权的外国银行在美国的分支机构和代理机构,进行特许、监管和监督。
  • 税务总局(TIGTA)。是财政部下的独立机构,承担监察办公室职责中有关国税局(IRS)的部分,对国税局的活动进行独立监督,承担了国税局以前检查服务中的大部分职责,重点集中在税收管理。
  • 消费者金融保护局(CFPB)。负责监督管理资产 100 亿美元以上的美国金融机构,职责是「促进公平和透明的抵押贷款、信用卡和其他消费金融产品和服务。」司法管辖权包括银行、信用社、证券公司、发薪日贷款、抵押贷款服务业务、取消抵押品赎回权救济服务、收债公司及其他金融公司。

财政部关注防止加密货币的非法使用,包括洗钱、恐怖主义融资、逃避金融制裁等。

  • 海外资产控制办公室。打击利用加密货币进行的国际间洗钱和非法换汇。
  • 金融犯罪执法网络。发布《虚拟货币指南和监管责任》,通过适用《银行保密法》对虚拟货币交易进行监管,规定相关机构注册为货币服务商(MSB),以及研究虚拟货币和相关金融工具的资金追踪机制,应对对金融机构的网络威胁、网络犯罪以及对诸如加密货币之类的新兴支付系统。
  • 货币监理署。发布《探索向金融科技公司授权特殊目的国家银行牌照》,《监理署许可手册》的增补部分详细介绍了 OCC 如何评估金融科技公司针对特殊目的国家银行章程的申请,区块链公司也包括在内。
  • 税务总局。在年度报告中提到使用 John Doe Summons 收集信息和其他分析方法(表格 1099-K,附表 D,资本收益和损失等),确定 IRS 是否具有有效的程序来识别未报告的虚拟货币收入。
  • 消费者金融保护局。对消费者发布虚拟货币风险提醒,如发布《虚拟货币给消费者带来的风险》和《CFPB 警告消费者有关比特币的信息》。

国家税务局

国家税务局负责征收税款以及执行美国国内税收法,该法构成了美国联邦成文税收法律的主体部分。国税局的职责包括向纳税人提供税务相关帮助,以及调查并解决偷税漏税问题;同时,它还监管过许多补助计划,并负责患者保护与平价医疗法案部分内容的执行。

国家税务局发布对虚拟货币的税收指南和报税提醒。所发布的 2014-21 号文件和 2019-167 号文件,在明确加密货币为财产的基础上,对其税收规则进行更为详细的规定。进一步明确了关于纳税时间、收到状态、税种、缴税基数、定义相关问题。在官网的常见问题解答(「 FAQ」)中扩展了 2014-21 号文件中提供的示例,并将同样的长期税收原则适用于其他情况。

联邦贸易委员会

联邦贸易委员会(FTC)的主要任务是促进消费者保护及消除强迫性垄断等反竞争性商业行为。其下属消费者保护局的任务是保护消费者免受商业中不公平或欺骗性的行为或做法。发布有关加密货币的消费者风险提示《在投资加密货币之前了解风险》。

联邦选举委员会

联邦选举委员会(FEC)是旨在监管美国联邦选举时各竞选资金使用的独立机构。在 2014 年 2 月的咨询建议中,联邦选举委员会得出结论认为比特币是法律意义上的「金钱或任何有价值的东西」,可以接收比特币作为选举捐款。2018 年在一份会议备忘录的咨询建议中,联邦选举委员会认为个人可以将自己的算力借给加密货币矿池来支持他喜欢的政治候选人,这一行为属于竞选「捐赠」而非「志愿服务」。

政府伦理署

政府伦理署(OGE)负责联邦行政部门道德监督。在 2018 年 6 月的《在财务披露报告中报告虚拟货币的指南》中提出,美联邦职员需汇报所持虚拟货币情况,如果持有 1000 美元以上的虚拟货币或者持有的虚拟货币收益在 200 美元以上,有汇报的义务。

技术应用:国会、美联储、财政部、国防部

关注区块链技术应用的政府机构有国会、美联储、财政部、国防部、卫生与公众服务部。

技术应用话题包括政务系统、供应链管理、清结算系统、食品溯源、物品验真、支付系统、应急救灾系统等。

一文纵览美国政府对区块链行业监管与技术应用现状图 3:技术应用角度下的政府机构

讨论区块链的技术应用最多的政府机构是国会,占比达 56%。其次是美联储、财政部,均占比 13%。

国会各委员会

参与技术应用话题的国会委员会包括参议院银行、住房和城市事务委员会、众议院科学、空间和技术委员会。

  • 参议院银行、住房和城市事务委员会的职责在 2.2 节中已简要说明;
  • 众议院科学、空间和技术委员会。对非国防的联邦科学研究和开发具有完全管辖权,包括以下联邦机构:国家航空航天局(NASA)、国家科学基金会(NSF)、国家标准技术研究院(NIST)和科技政策办公室(OSTP)。该委员会还对能源部、环境保护署(EPA)、联邦航空局(FAA)、国家海洋和大气管理局(NOAA)、运输部(DOT)、国家气象局(NWS)、国土安全部(DHS)和消防局(USFA)的研发活动拥有授权。

国会各委员会均以听证会的形式,与行业参与者探讨区块链的技术应用。

  • 参议院银行、住房和城市事务委员会。举办「探索加密货币和区块链生态系统」听证会,听取有关「使用加密货币和其衍生产品作为价值存储、支付、交换媒介以及区块链技术的当前和潜在的应用,围绕生态系统各个方面的监管问题和改进措施。
  • 众议院科学、空间和技术委员会。举办了两场听证会「利用区块链技术改进供应链管理和打击假冒商品」和「超越比特币:区块链技术新兴应用」。与会者提出了供应链管理、数字货币、身份识别、物品验真等应用。

美联储

联邦储备系统(Fed,简称美联储)是美国的中央银行体系,包括联邦储备委员会、联邦公开市场委员会、联邦储备银行、三千家会员银行、及 3 个咨询委员会(Advisory Councils)。美联储的主要任务是在非黄金本位下制造货币、管理及规范银行业、通过买入及售出美国国债来执行货币政策、维持一个坚挺的支付系统等。

美联储在 2019 年 5 月提交给国会的研究报告《就使用 ACH 系统和其他付款机制向国外汇款》中提到使用区块链技术改进跨境汇款。在 2019 年 6 月提交给金融服务委员会的汇报中,提到用分布式账本技术帮助开展支付、清算和结算工作的创新。

财政部

财政部财政服务局负责管理政府的会计、中央支付系统和公共债务。其下属金融创新与转型办公室(FIT)确定并促进创新解决方案的实施,以帮助政府机构在联邦财务管理中变得更加高效和透明。

金融创新与转型办公室 2017 年 10 月启动区块链试点项目,探索分布式账本技术在政府财务系统中的潜力,在 2018 年 3 月总结项目时发表《区块链的五个要点》说明区块链是什么、能做什么、不能做什么,在 2019 年 3 月公开了项目代码。

国防部:国防高级研究计划局

国防高级研究计划局(DARPA),是美国国防部负责研发军用高科技的行政机构。

2017 年 5 月,印第安纳州技术和制造公司(ITAMCO)宣布获得美国国防高级研究计划局(DARPA)的第一阶段资助。这笔资金用于使用 Hyperledger 区块链协议为国防部创建一个更高效、稳健和安全的通信平台。2018 年 12 月,国防部介绍了区块链的应急救灾应用,介绍其如何帮助在波多黎各中的援助工作。

卫生与公众服务部

卫生与公众服务部(HHS)是维护美国公民健康、提供公众服务的联邦政府行政部门。其下属食品药品监督管理局(FDA)主要职能为负责对美国国内生产及进口的食品、膳食补充剂、药品、疫苗、生物医药制剂、血液制剂、医疗设备、放射性设备、兽药和化妆品进行监督管理,同时也负责执行公共健康法案(the Public Health Service Act)的第 361 号条款,包括公共卫生条件及州际旅行和运输的检查、对于诸多产品中可能存在的疾病的控制等等。

2018 年 11 月,食品药品监督管理局宣布将着眼利用区块链技术追踪生鲜蔬菜,以加强食品安全。2019 年 3 月,卫生与公众服务部宣布投资了一项价值 700 万美元的包含人工智能和区块链技术的「智能采购」BUYSMASTER 计划。

影响评估:美联储、国会、财政部

对区块链相关话题进行影响评估的政府机构有美联储、国会、财政部、商品期货交易委员会、证券委员会。影响评估话题包括技术调查、支付影响、经济影响、央行数字货币、银行业、保险业、数字资产存托、金融创新能力等。

一文纵览美国政府对区块链行业监管与技术应用现状图 4:影响评估角度下的政府机构

对区块链进行影响评估最多的政府机构是美联储,占比达 52.6%。其次是国会、财政部、商品期货委员会、证券交易委员会,占比分别是 15.8%、15.8%、10.5%、5.3%。

美联储

美联储通过研究报告、机构回信和官员演讲等方式评估区块链、加密货币、稳定币等在支付、清算和结算系统中的作用和影响。

  • 研究报告。2017 年 8 月,美联储公布一篇会议报告《金融科技与金融创新:驱动力与深度》,谈到区块链技术对金融创新的影响。2019 年 10 月,美联储发布研究报告《数字货币、稳定币和不断发展的支付格局》,提到,全球稳定币网络(如 Facebook 的 Libra 项目)正在努力开启货币故事的新篇章,这引发了有关法律和监管问题、金融稳定性问题和货币政策的门槛问题;
  • 机构回信。2019 年 11 月,美联储主席杰罗姆·鲍威尔(Jerome Powell)回应了美国国会议员弗兰克·希尔(French Hill)和比尔·福斯特(Bill Fosters)关于美联储是否计划发行国家数字货币的询问。鲍威尔在信中阐述了美联储对建立 CBDC 的看法,强调尽管该机构目前尚未开发 CBDC,但它已评估并继续评估该计划的代价和好处;
  • 官员演讲。2016 年 4 月美联储专员 Lael Brainard 发表《在付款、清算和结算中使用分布式账本技术》的演讲,2016 年 10 月发表《分布式账本技术:对付款,清算和结算的影响》的演讲。2017 年 3 月专员 Jerome H. Powell 发表《创新、技术和支付系统》演讲,提到区块链是金融和资本市场的未来,2017 年 11 月副主席 Randal K. Quarles 发表《关于支付制度审慎创新的思考》。2018 年 5 月专员 Lael Brainard 演讲《加密货币、数字货币和分布式账本技术:我们在学什么?》。2019 年 12 月专员 Lael Brainard 演讲《有关数字货币,稳定币和未来挑战的最新信息》。2020 年 2 月专员 Lael Brainard 谈《支付和货币数字化:需要考虑的一些问题》时表示,在美国范围内评估 CBDC 时,需要探讨政策和设计问题以及法律方面的考虑,如私营部门提供的创新,以及考虑一种新形式的数字化的中央银行负债是否可以改善支付系统。

国会各委员会

有关影响评估的国会委员会有众议院金融服务委员会、政府问责局。

  • 众议院金融服务委员会职责 2.3 节已简要介绍;
  • 政府问责局。是美国国会的下属机构,负责调查、监督联邦政府的规划和支出,其前身是美国总审计局(General Accounting Office),作为独立机构只对国会负责,以中立精神开展工作,为美国国会提供审计、评估和调查服务。

影响评估内容包括技术调查、经济影响、银行业、海外金融机构等。

  • 技术调查。2019 年 1 月成立了科学、技术评估和分析小组(STAA)为国会提供以下服务:1) 进行技术评估并提供技术服务;2)审核科学技术计划和方案,以协助监督联邦政府对研究、开发和先进制造的投资;3)汇编和利用工程科学的最佳实践,包括成本、进度和技术就绪评估;4)建立审计创新实验室,以探索、试验和部署新的高级分析功能,进行信息安全研究并探索将影响未来审计实践的新兴技术。
    2019 年 12 月,政府问责局发布研究报告《科技焦点:区块链和分布式账本技术》,介绍区块链和分布式账本技术的技术背景、机会和挑战,报告认为分布式账本技术(例如区块链)让用户无需集中授权即可进行数字交易。它可能从根本上改变政府和行业开展业务的方式,但是仍然存在如何减少欺诈、洗钱和过度使用能源的问题。
    2020 年 3 月,政府问责局开始招聘跨学科(新兴技术)计算机工程师 / 计算机科学家,涉及区块链技术原型应用程序的开发,对区块链在政务数字财务系统的应用进行测试和评估。
  • 经济影响。2018 年 7 月众议院金融服务委员会举办「货币的未来:数字货币」听证会,讨论数字货币对货币和经济的影响;
  • 银行业。2019 年 4 月,在众议院金融服务委员会听证会上,Warren Davidson 议员分别对高盛 CEO David Solomon、摩根大通 CEO Jamie Dimon 以及纽约梅隆银行 CEO Charles Scharf 提问了各机构对区块链技术的应用进展,以及加密货币和区块链对银行业的影响。
  • 海外金融机构。2019 年 6 月,众议院金融服务委员会提交《2019 年美国出口金融机构法》,其中要求对美国海外金融机构的区块链使用情况进行调查。

财政部

财政部下属两个机构参与对区块链的影响评估话题,包括金融稳定监督委员会(FSOC)和联邦保险咨询委员会(FACI)。

  • 金融稳定监督委员会。有权从多个联邦监管机构收集信息,监控金融市场,分析获得的数据,以识别部门法规的空白,并针对提高风险管理标准提出意见和建议。有权评估和确定哪些非银行金融机构将接受监督委员会和联储委员会更严苛的监督。在确定负责监管的政府机构时,监督委员会有权解决两个成员机构对特定公司或机构的监管权争议。在评估非银行金融公司时,金融稳定监督委员会将考量多个或造成金融风险的因素,包括杠杆率、帐外开支、与其他金融公司的交易和关系、资产和负债、现行法规和政府监督以及公司的金融活动。
  • 联邦保险咨询委员会。为联邦保险局(FIO)提供建议,协助其行使其法定权力。联邦保险局管辖权包括所有保险类别,健康保险、长期护理保险(有人寿险或年金险组成部分除外)和农作物保险。

话题包括经济影响和保险业。

  • 经济影响。2018 年 2 月金融稳定监督委员会成员、纽约联邦储备银行执行官 William Dudley 在一次会议中提供了有关各种资产类别(包括加密货币期货)的波动情况以及对金融机构和市场的影响。2018 年 6 月,理事会副助理秘书 Bimal Patel 在一次会议中介绍加密货币工作组的工作最新情况,包括正在进行的工作会议和初步分析,讨论有关加密货币带来的潜在风险,金融机构的加密资产风险敞口,以及联邦和州监管机构之间的协调。
  • 保险业。2017 年 1 月,联邦保险咨询委员会在季度报告《区块链技术在保险部门》中,描述区块链技术在保险行业的实践情况以及对金融机构的影响等。

证券交易委员会

影响评估关注话题是数字资产托管。

  • 数字资产托管。2019 年 3 月证券交易委员会在致美国投资顾问协会(Investment advisory Association)主席兼 CEO Karen Barr 的一封公开信中启动了信息征集计划。本次意见征集的目的在于数字资产托管规则的应用,更具体地说,是否需要针对投资顾问的法律地位以及并未以 DVP (券款对付)的形式进行处理或结算的托管交易行为来修改相应的规则。

商品期货交易委员会

影响评估内容包括以太坊和智能合约对市场的影响。

  • 以太坊。2018 年 12 月,商品期货交易委员会发布《加密资产机制和市场征求公众意见》,为了更好地了解该委员会对比特币以外的虚拟货币(即以太币及其在以太坊网络上的使用)的技术、机制和市场的了解。
  • 智能合约。2018 年 11 月,商品期货交易委员会发布《智能合约入门指南》,着重于解释智能合约以及探索它们将如何影响市场以及潜在的新型风险和挑战。

前沿探索

前沿探索的公开资料不足,目前仅有国防部国家安全局(NSA)的相关资料,其探索的技术包括同态加密、身份追踪。

国防部国家安全局

国防部国家安全局是美国政府机构中最大的情报部门,专门负责收集和分析外国及本国通讯资料。

  • 同态加密。2016 年 1 月,国家安全局在《下个新型技术浪潮 2016-Vol21.NO2》报告中提到同态加密技术。同态加密(Homomorphic Encryption)是一种特殊的加密方法,允许对密文进行处理得到仍然是加密的结果,即对密文直接进行处理,跟对明文进行处理再加密,得到的结果相同。从代数的角度讲,即同态性。

不同时间阶段的政府关注重点

本文借用 Gartner 区块链技术成熟度曲线以说明随着技术逐渐成熟,市场处于不同的时期,政府的行为也发生着变化。结论认为,在技术萌芽期,政府监管相对缺失,在期望膨胀期开始监管介入与应用探索,在低谷期加强监管和推动立法,同时兼顾市场保护和创新保护。

《Gartner 2019:区块链技术成熟度曲线》发布于 2019 年 7 月底,指出实用的区块链用例正在全球范围内出现,并逐渐进入生产阶段,但要技术完全成熟并支撑场景应用,可能至少要到 2028 年才会实现。Gartner 将成熟度曲线划分为技术萌芽期、期望膨胀期、低谷期、复苏期、成熟期。

一文纵览美国政府对区块链行业监管与技术应用现状图 5:随市场变化的政府行为

图 5 通过比特币价格间接反映一定的区块链行业趋势,同时与监管、技术应用、影响评估、前沿探索四类具体事件相对应。结合统计数据可以看到,超过 80% 的事件出现在期望膨胀期之后,监管方面的事件相对其他类事件而言出现得更为频繁,同时政府对技术应用的探讨和对区块链的影响评估也同步增加。

上升阶段,在监管方面,部分金融监管机构发布了投资者风险提示;在影响评估方面,美联储、财政部探讨分布式账本技术对支付、清结算系统、保险业等领域的影响。

峰值阶段,在监管方面,金融监管开始介入和探讨监管职责、监管范围,特别是对 ICO 项目的监管;在技术应用方面,开始探索区块链在政务系统、信息传输、快速支付方面的应用;在影响评估方面,国会、美联储讨论和研究区块链对支付、金融创新能力、证券业影响等领域的影响。

下降阶段,在监管方面,证券交易委员会、商品期货交易委员会等金融监管机构对欺诈、洗钱、无牌经营等金融犯罪严厉打击,同时发布监管指引,规范市场行为,保护消费者;在技术应用方面,国会、财政部、国防部讨论区块链在政务系统、供应链管理、清结算系统、食品溯源、物品验真、支付系统、应急救灾系统等多领域的应用;在影响评估方面,重视区块链、加密货币、稳定币等对经济的影响,包括金融稳定、资产托管风险、金融机构有关加密货币的风险敞口等。

低谷期和复苏期,国会、财政部提出保护加密市场和保护技术创新,提高金融创新能力和市场竞争力。国会提交了多个相关法案,如《区块链促进法案》、《关于承认分布式账本技术有效性法案》等。

总结

本文通过统计分析 2013 年到 2020 年的美国政府对区块链相关的行为,总结了美国政府的关注原因,以及从防范风险、到引导创新、再到保护市场的视角变化。对于美国政府机构而言,区块链技术对于支付系统、供应链管理、政务系统等多个领域都具有应用价值,但同时也认识到广泛采用仍然存在诸多挑战,特别是如何防止区块链技术被用来进行非法活动。随着市场陷入低谷,美国政府机构开始重视对区块链相关市场的保护和审慎监管科技创新,在风险和创新之间寻找平衡点。

传统的金融监管体系和原则是建立在过往的金融监管经验教训之上,对维护金融发展和金融稳定有着显著作用。但近十年,科技创新加速金融市场的颠覆式发展,传统监管体系和法规无法有效应对去中介化、去中心化的金融交易现状,而「一刀切」的政策或过度监管让科技创新及其发展受到很大制约,因此,我国应在对新的技术和金融创新进行广泛评估和应用探索的基础上,构建以数字经济为代表且与现代科技创新及演变相适应的监管方式,应用大数据、区块链、人工智能等科技工具发展科技驱动型(Regtech)监管体系,另一方面,建立政府引导下的依靠市场机制调节的科技发展和应用探索的创新机制具有重要意义。

本文仅代表作者个人观点,不代表区块科技研究与监管的立场,不构成投资建议,内容仅供参考。

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